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王亦楠給能評與環評一樣的法律地位

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在剛剛發佈的《節能減排十二五規劃》中,國傢特別強調要提高新建項目節能、環保、土地、安全等準入門檻,嚴格固定資產投資項目節能評估與審查、環境影響評價和建設項目用地預審,以抑制高耗能、高排放行業過快增長。“這意味著,節能評估與審查(以下簡稱能評)已經和土地、環評等一樣成為項目審批、核準和開工建設的一項前置性條件。” 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員王亦楠對本報分析,能評初衷是從源頭控制能源消費的不合理增長。能評雖在“十一五”期間已經提出,但其作用尚未充分體現出來。在王亦楠看來,隨著“十二五”節能形勢的更加嚴峻,能評的地位或將改變。2011年上半年,王亦楠等專傢到北京、上海、河北、四川、吉林、浙江6省市就能評進行瞭調研,並向國務院遞交瞭調研報告。她發現,能評已經嘗試瞭四年多,但由於管理體制上的問題和技術操作上的障礙,還難以發揮預期的作用。為此,就能評存在的問題和改革建議,本報專訪瞭王亦楠。從源頭上控制能耗的增量《21世紀》:在《節能法》確定能評後,其在政策落實情況如何?王亦楠: 在部委層面,工信部2010年3月發佈瞭《關於加強工業固定資產投資項目節能評估和審查工作的通知》(以下簡稱《通知》),而發改委於2010年9 月出臺瞭《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。在地方層面,根據2010年底全國人大對《節能法》的執法檢查的結果,全國2/3以上的省/直轄市都已建立瞭能評制度。很多地區早在2007年就以省/市政府的名義印發瞭能評管理辦法,國傢有關部委文件發佈後,正根據新的情況和要求進行調整。《21世紀》:有觀點認為,能評或將成為有關部門擴大審批權斂財的一個手段,你如何看待這種擔心?王亦楠:從能評的具體執行看,各地有關部門一般是委托給當地的節能中心進行的。《通知》規定能評費用由同級財政支出,其節能審查對企業而言是免費的。但是此前,財政上沒有設立能評的收費科目和收費標準,有些地方是由節能中心自己承擔,一些地方確實存在將專傢的評審費用轉嫁到業主單位,由項目業主支付專傢評審費。這種方式存在買通專傢的嫌疑,影響能評的客觀公正性。現在這一問題已經解決瞭,國傢財政系統已經增設瞭相應的配套支出。 因此,所謂擴權斂財的顧慮是誤解,這個制度表明國傢對企業節能高度重視,由財政出錢請專傢幫助企業進行節能優化方案,並提出改進建議。部委之間令出多門《21世紀》:對比工信部的《通知》和發改委的《辦法》不難發現,二者其內容在一定程度上存在重疊,那麼如何理解《通知》和《辦法》在適用上的區別?王亦楠:《節能法》規定“能評具體辦法由國務院管理節能工作的部門會同國務院有關部門制定”,但目前相關部委仍未能就某些關鍵問題達成共識,目前還沒有一個適用於所有固定資產投資項目的、全國統一的能評管理辦法。所以包括發改委和工信部等各個部委都從自己的角度出臺瞭相應的能評辦法,令出多門。從國傢層面來看,固定資產投資項目的管理權節能的主管部門都是在發改委,所以在國傢層面需要審核的項目,直接適用《辦法》。在地方層面,全國2/3 省份節能主管部門是省級發改委,其餘1/3 是省級經信委,但固定資產項目的管理權卻在省級發改委。在全國統一的能評管理辦法未能出臺情況下,無論哪個部委在本系統內單獨下文,都會觸及各省節能管理機構不一樣的矛盾,引起管理上的分歧。這就導致,在地方層面固定資產項目的管理機構與固定資產項目的節能管理機構錯位的問題,從而產生瞭混亂。因此,雖然《通知》規定能評批復與項目審批或核準文件一同印發,但在實際操作中因涉及到不同部門,很多省市都難以實現。《21世紀》:根據你在地方6省的調研,能評制度在實施中還存在哪些問題?王亦楠:主要存在兩個問題。一是標準的缺失。《節能法》規定“不符合強制性節能標準的項目,不得審批核準和開工建設”,但我們的標準建設跟不上,目前國傢隻出臺瞭22項高耗能產品能耗限額的強制性國傢標準,大多數工業產品隻有指導性標準(有些高科技產品連指導性標準都沒有),而且很多標準又過於陳舊,行業準入門檻低,缺乏參考價值。各地在執行能評時首先看該項目的產品是否有國傢相關產品標準和規范,再看項目所屬行業是否有國傢相關的產業政策和節能設計規范;如果都找不到依據,則看同類行業的能耗水平。在強制性節能標準嚴重缺失的情況下,節能評估人員自由裁權量較大,容易導致不同評估機構對同一個項目做出完全不同的評估結果,能評的客觀性、公正性大大降低。二是, 備案項目的能評難以控制。2004年投資體制改革將大量項目改由地方政府實行備案管理,並對備案項目取消土地、環評、可行性研究報告等一切前置性條件。基於可行性研究報告才能開展的能評也隻能隨之後置。按照目前的能評管理辦法,很多備案項目隻需企業自己填報節能登記表。為避開能評門檻,企業通常會瞞報實際能耗量。項目備案後,企業能否在建設中落實節能措施,地方政府無法掌控。而備案項目的節能控制不容忽視。目前除部分國傢控制的煉油、乙烯、鋼鐵等工業項目被列入核準目錄,需要上報國傢發改委核準以外,大部分工業項目和建築項目(包括房地產)都是備案項目,如果能評管理不到位,將帶來難以預料的能耗增長。完善能評制度的三大建議《21世紀》:從地方的實踐來看,能評是否發揮瞭《節能法》期望的對低能效項目予以“一票否決”作用?王亦楠:盡管《節能法》規定“不符合強制性節能標準的項目,建設單位不得開工建設;已經建成的,不得投入生產、使用”,但現實中也有部分項目因為能評不達標而不能上馬,但大多數情況是發現問題之後,一般是通知其進行整改,除非這個項目的上馬導致該區域的能源消費總量超標。但現在的區域能源消費總量指標分解工作還未完成。同時,現行的能評管理辦法沒有對“過程監管”和“竣工驗收”做出任何規定,所有通過能評審查的項目在竣工之後,沒有一個進行過節能驗收。項目建成後能耗是否達標、是否需要整改,無從知曉。能評沒有過程監管和竣工驗收,前面所有工作都可能流於空談,特別是那些隻需企業自己填報節能登記表的備案項目更是如此。《21世紀》:你對進一步完善能評制度有哪些建議?王亦楠:首先應借鑒環評發展經驗,將能評提高到與環評一樣的法律地位。盡管國傢多次提到“要嚴格落實能評和環評制度”,但目前能評還沒有與環評相當的法律地位,這是造成能評執行力不夠等深層次矛盾的癥結所在。其次,應當在管理機制上理順。能評政出多門,是2004年和2008年兩次機構改革地方和中央不對口留下的後遺癥。因此,我建議在下一步機構改革中,進一步明確中央各有關部委、地方各有關部門在固定資產投資項目管理權限和能評職責上的分工。因此,建議遵循責權統一的原則,像環評那樣,由一個部門統一負責能評;如果需要多個部門共同開展能評,必須明確牽頭部門和協作部門,以及它們各自的職責分工。在體制理順之後,國傢節能主管部門要盡快出臺全國統一的能評管理辦法。同時,加快節能標準體系建設。我國節能標準的制定嚴重滯後於節能工作的發展需要,建議國傢標準化委員會盡快組織制(修)訂重點行業產品能耗限額、產品能效等強制性標準體系,完善建築節能標準和設計規范,提高行業準入門檻。再者,實行能評全過程管理,做好過程監管和竣工驗收。建議參照環評制度,有關部門盡快合作建立包括前期審查、過程監管、竣工驗收和違規處罰在內的全過程能評管理機制,使能評落到實處。

新聞來源http://news.hexun.com/2012-08-29/145244674.html

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陳建志

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